Distrito: breve sinopse histórica.

«O Distrito aparece pela primeira vez na Constituição de 1822, mas é com a Lei de 25 de Abril de 1835 que nasce efectivamente, em substituição da Comarca. Contudo, só em 1872, com o Código Administrativo de Rodrigues de Sampaio, foi classificado na categoria de autarquia local, mantendo-se assim até 1892.

Durante duas décadas o Distrito perde a personalidade jurídica e volta a ser uma simples circunscrição administrativa. A partir de 1913 readquire o estatuto de autarquia local, o qual irá vigorar por pouco tempo, porque a Constituição de 1933, ao admitir a divisão administrativa em Províncias, abriu caminho para que o Código de 1936-40 as considerasse autarquias e os Distritos foram remetidos à condição anterior de simples perímetro geográfico.

O geógrafo Amorim Girão escrevia, em 1930, que os Distritos “longe de assentarem em qualquer critério geográfico ou económico, agrupam com intuitos centralizadores e com a mesma preocupação geométrica (...) concelhos das mais variadas condições retalhando por vezes regiões mais vastas, cuja unidade importa conservar...” ⁽¹⁾.

Entretanto, o Código Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 31.095, de 3 de Dezembro de 1940, estabelece que os concelhos se agrupam em distritos e estes em províncias, embora não haja correspondência directa entre a divisão provincial e os agrupamentos distritais, excepto no que se refere ao Minho e ao Algarve.

O mesmo código classificava os distritos em três ordens: 1.ª ordem – Lisboa e Porto; 2.ª ordem – Beja, Braga, Castelo Branco, Coimbra, Évora, Faro, Santarém, Vila Real e Viseu (cuja sede é, também, capital de província) e 3.ª ordem: os restantes sete, categoria esta que viria a ser anulada com o De­creto-Lei n.º 30/70, de 16 de Janeiro, passando a integrar a segunda.

Em 1959, após a revisão do artigo 125.º da Constituição, procede-se à abolição das províncias, cuja vigência enquanto órgãos autónomos fora um fracasso, e transfere-se os seus reduzidos poderes para os Distritos.

“No decurso dos anos 60, o próprio desenvolvimento e o crescimento do país, particularmente a necessidade de captar (...) investimentos estrangeiros foram, pouco a pouco, impondo a necessidade de rever na óptica regional não a organização administrativa autárquica mas o próprio contexto onde se realizava o planeamento económico e social...” ⁽²⁾ pelo que, em 1969, através do Decreto-Lei n.º 48.905, de 11 de Março, são criadas as “regiões plano” (meros serviços periféricos do Estado), agrupando os distritos do continente da seguinte forma:

Norte: Viana do Castelo, Braga, Porto, Vila Real e Bragança (com a sede na cidade do Porto);

Centro: Aveiro, Coimbra, Leiria, Viseu, Guarda e Castelo Branco (com a sede na cidade de Coimbra);

Lisboa: Lisboa, Setúbal e Santarém (com a sede em Lisboa);

Sul: Portalegre, Évora, Beja e Faro (com a sede em Évora).

Em 1979 dá-se a autonomização do Algarve e são criadas as Comissões de Coordenação Regional, aproveitando os limites anteriormente fixados, embora estas novas entidades continuem a ser meros serviços desconcentrados do Estado: CCR do Norte, CCR do Centro, CCR de Lisboa e Vale do Tejo, CCR do Alentejo e CCR do Algarve.

Voltando um pouco atrás... com o 25 de Abril de 1974 e a Constituição de 1976, o distrito deixa de ser autarquia local e passa a ter um carácter provisório até à instauração, em concreto, das Regiões Administrativas que, a par dos Municípios e das Freguesias, passam a ser as únicas autarquias locais reconhecidas. Ou seja, o distrito volta, mais uma vez, a desempenhar o papel de simples perímetro geográfico.

Com a entrada em vigor da Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro, que veio revogar o artigo 285.º e seguintes do Código Administrativo, passou a haver em cada distrito uma Assembleia Distrital (com funções deliberativas) e um Conselho Distrital (com funções consultivas), cabendo ao Governador Civil desempenhar as funções executivas. Ou seja, o distrito perde o estatuto de autarquia local, embora se mantenha como “pessoa moral de direito público” ⁽³⁾ com atribuições e competências próprias.

Durante a sua centenária vida, que apesar de controversa já vai longa, o distrito passou por várias etapas, oscilando entre mera circunscrição administrativa e autarquia local:

1.ª fase – de 1835 a 1878 (o Governador Civil presidia ao Conselho do Distrito e era quem executava as deliberações da Junta Geral, o órgão administrativo);

2.ª fase – de 1878 a 1892 (o órgão deliberativo elege uma Comissão Executiva Permanente e deixa de estar na dependência do Governador Civil. As Juntas Gerais ganham importantes atribuições de fomento e assistência e recebem autonomia administrativa e financeira);

3.ª fase – de 1892 a 1913 (as Juntas Gerais são extintas e aparecem as Comissões Distritais, passando o Governador Civil a ser a única autoridade na circunscrição);

4.ª fase – de 1913 a 1937 (idêntica à 2.ª fase);

5.ª fase – de 1937 a 1959 (repete-se a 3.ª fase, com carácter ainda mais acentuado, sendo o distrito desprovido de qualquer vestígio autárquico);

6.ª fase – de 1959 a 1977 (o distrito passa a ter importantes atribuições nas áreas do fomento e da cultura, cabendo-lhe apoiar e orientar os municípios. Aparece a Junta Distrital, órgão administrativo eleito pelo Conselho Distrital);

7.ª fase – a partir de 1977 o distrito passa a ser, novamente, uma simples circunscrição administrativa. Todavia, passa por duas situações muito diversas e que convém distinguir:

A) de 1977 a 1991 – a Assembleia Distrital é um órgão desconcentrado do Ministério da Administração Interna, presidido pelo Governador Civil;

B) de 1991 em diante – a Assembleia Distrital passa a ser composta exclusivamente por autarcas, os quais elegem, entre si, um Presidente e dois Secretários (a Mesa).

Apesar do percurso atribulado, o Distrito teve sempre uma missão mais ou menos definida e um estatuto que se identificava de modo claro (administração periférica do Estado ou autarquia local), à excepção do que viria a acontecer com a alteração da Constituição de 1989 e da revisão consequente, em 1991, do regime jurídico que, além de provisório, ficou bastante confuso com um órgão desconcentrado da Administração Central (o Governador Civil), assistido por um Conselho Distrital, e um órgão deliberativo autónomo do ponto de vista administrativo, financeiro e patrimonial (a Assembleia Distrital), sujeito à mesma tutela das autarquias locais, mas não sujeito a eleições directas e sem quaisquer poderes políticos.

⁽¹⁾ GIRÃO, Amorim, Esboço de Uma Carta Regional de Portugal, Coimbra Editora, 1930.

⁽²⁾ OLIVEIRA, César (dir.), História dos Municípios e do Poder Local, ed. Círculo de Leitores, 1996.

⁽³⁾ Artigo 284.º do Código Administrativo, ainda hoje em vigor.

⁽⁴⁾ Nos termos do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro.»

Fonte: Descentralização Administrativa. O Paradigma da Divisão do Território – O Que Fazer Com O Distrito?, de Ermelinda Toscano, (Lisboa, 2004)

A esta descrição temos de acrescentar a Lei n.º 36/2014, de 26 de junho, que transformou as Assembleias Distritais em entidades desprovidas de personalidade judiciária e transferiu as respetivas Universalidades Jurídicas (Serviços, Património e Pessoal) para novas entidades recetoras no âmbito das autarquias, à exceção da Guarda e de Lisboa que ficaram sobre a tutela do Estado.