Silves, 2015. Fotografia de Ermelinda Toscano
O texto é de 2004 e, entretanto, os Governos Civis já foram “extintos” e as
Assembleias
Distritais esvaziadas de funções, património e pessoal, em 2011 e 2014, respetivamente.
Mas a reflexão sobre a questão em título é importante e, por isso, aqui a
deixamos.
«De Autarquia Local até 1976, à mera circunscrição administrativa de hoje,
o Distrito tem vindo a ser desvalorizado progressivamente. Mas, “enquanto as
regiões administrativas não estiverem concretamente instituídas, subsistirá a
divisão distrital no espaço por elas não abrangido” havendo em cada um “uma
assembleia deliberativa, composta por representantes dos municípios” e cabendo
ao “governador civil, assistido por um conselho, representar o Governo e
exercer os poderes de tutela” na respectiva área, conforme assim o determina o
artigo 291.º da Constituição da República Portuguesa.
Embora sejam dois os órgãos atrás referidos, a nossa análise debruçar-se-á,
exclusivamente, sobre as Assembleias Distritais por serem estas entidades que,
mercê do seu estatuto jurídico híbrido, maior controvérsia têm gerado (em
particular após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro) no
tocante ao seu enquadramento na Administração Pública: organismos da
administração periférica do Estado ou da administração local?
Mais do que uma simples questão técnica, descobrir a resposta para aquela
pergunta é tentar descortinar as razões que se escondem por detrás do manto de
silêncio com que governantes, deputados, autarcas, sindicalistas, políticos em
geral, até jornalistas, se cobrem sempre que tentamos abordar a problemática
das Assembleias Distritais, as quais, apesar de terem a morte anunciada há
décadas, vão sobrevivendo no limite da instabilidade, em permanente incerteza
quanto ao seu futuro, numa confrangedora luta pela dignidade e reconhecimento
institucional... apenas porque ninguém, incompreensivelmente, quer assumir a
responsabilidade pela sua extinção definitiva, ou tomar a iniciativa de
reformular a sua precária existência, revitalizando-as se for caso disso.
Embora se revele tarefa árdua, quiçá mesmo uma “missão impossível”,
tentaremos deslindar este tabu, a que nem Jorge Sampaio escapou. Senão vejamos:
em 12 de Dezembro de 1999 o Presidente da República, apelava à revitalização
das Assembleias Distritais, sugerindo mesmo que os seus poderes fossem
reforçados, como fórmula para aproximar os eleitos dos eleitores (1).
Hoje, decorridos cinco anos, mantém um silencioso e conveniente distanciamento
sobre o assunto.
No mesmo
sentido, o Conselho Económico e Social, órgão de consulta da Assembleia da República,
no parecer que emitiu sobre as Grandes Opções do Plano para o ano de 2001,
defendeu “a revitalização do funcionamento das Assembleias Distritais como instância
única de coordenação distrital” sugerindo que as suas competências deveriam ser
reforçadas, assim como os meios de financiamento (2). Bastaram três
anos para tudo cair no esquecimento.
E chegamos
ao final de 2004 com os responsáveis políticos amnésicos e a mesma “velha discussão”
sobre o enquadramento das Assembleias Distritais: pertencem à administração
periférica do Estado? Ou são entidades da administração local?
Segundo
Freitas do Amaral, administração periférica do Estado “é o conjunto de órgãos e
serviços do Estado, de institutos públicos ou de associações públicas, que
dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e funcionam
sob a direcção dos correspondentes órgãos centrais” (3).
Para Afonso
Rodrigues Queiró, “os órgãos estaduais periféricos são simples “correia de
transmissão”” que «têm apenas um papel coadjuvante, auxiliar, preparatório ou
instrumental, e os seus “actos” são puramente internos, não contendendo, por
isso, com a esfera jurídica dos administrados” (4).
Na opinião
de Gomes Canotilho e de Vital Moreira é “inequívoco, depois da revisão de 1989,
que [a Assembleia Distrital] não se trata nem de uma estrutura de
"administração periférica do Estado" nem sequer de uma
"estrutura mista" de articulação entre o Estado e os municípios” (5).
Consequentemente,
e apesar do Distrito não ser uma autarquia local, mas uma mera circunscrição
territorial, as Assembleias Distritais são entidades da nossa Administração
Pública Local porque, além de não se poderem enquadrar em nenhuma das
descrições acima citadas, o seu regime jurídico, expresso no Decreto-Lei n.º
5/91, de 8 de Janeiro, define que:
a) são
compostas, em exclusivo, por autarcas – os presidentes das câmaras e
assembleias municipais e um presidente de junta de freguesia por concelho
(artigo 2.º);
b) desenvolvem
atribuições e competências específicas, e têm autonomia administrativa e de
gestão (artigo 5.º);
c) o mandato da
Mesa tem a mesma duração do autárquico (n.º 2 do artigo 6.º);
d) possuem
quadros de pessoal autónomos (artigo 8.º);
e) são dotadas
de património e finanças próprias (artigo 9.º);
f) estão
sujeitas à tutela nos mesmos moldes das autarquias locais (artigo 11.º). Por
isso, no n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, as Assembleias
Distritais são “consideradas entidades equiparadas a autarquias locais”, tal
como as “áreas metropolitanas e as associações de municípios de direito público”;
g) aplicam-se-lhes
as regras de funcionamento, com as necessárias adaptações, que vigoram para os
órgãos municipais (artigo 22.º). É disso exemplo o disposto no n.º 2 do artigo
2.º do Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro (diploma que aprovou o Plano
Oficial de Contabilidade para as Autarquias Locais – POCAL): “para efeitos do
presente diploma são consideradas entidades equiparadas a autarquias locais as
áreas metropolitanas, as assembleias distritais, as associações de freguesias e
de municípios de direito público bem como as entidades que, por lei, estão
sujeitas ao regime de contabilidade das autarquias locais, as quais, na
economia do diploma, passam a ser designadas por autarquias locais”.
E se
continuam a subsistir dúvidas quanto à impossibilidade de as Assembleias
Distritais fazerem parte da administração periférica do Estado, vejamos o que
sobre elas dizem os juízes do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa num
Acórdão proferido em 1 de Junho de 1995 (6):
“De tudo e numa sumária abordagem,
pode eventualmente parecer que, a Assembleia Distrital, enquanto órgão deliberativo
do distrito seria destituída de personalidade e capacidade judiciária.
No entanto não pode deixar de se dar
relevo ao facto de a lei expressamente atribuir à assembleia distrital poderes
para administrar e dispor do seu património, constituído não só por bens
móveis, mas também por bens “imóveis” (art.º 15.º n.º 1) podendo, inclusive
“aliená-lo” (art.º 9.º al. c), qualidade esta típica de quem dispõe de
capacidade jurídica (art.º 67.º do Cód. Civil).
Aliás, atribuindo a lei à A.
competências para dispor e administrar o seu património, com a possibilidade de
estabelecer normas gerais relativas à sua administração (art.º 5.º al. i), bem
como praticar determinados actos visando a rentabilização desse património como
seja, além do mais, outorgar em contratos de compra e venda como resulta do
art.º 9.º al. c), é manifesto que a lei reconhece, do mesmo modo às assembleias
distritais poderes de representação judicial (cfr. ainda art. 12.º).
Doutro modo, permitindo a lei à
assembleia distrital, através de pessoas por si mandatadas, o poder de, além do
mais, outorgar em determinados contratos, conduziria ao absurdo o facto de não
lhe serem facultados igualmente os meios ou a possibilidade de recorrer a juízo
no sentido de fazer valer os seus direitos no caso de eventual incumprimento ou
cumprimento defeituoso dos contratos em que interveio.
O mesmo é dizer que, atribuindo a
lei às assembleias distritais determinadas receitas, terá de se admitir que lhe
concede igualmente os meios para, em caso de litígio, poder exercitar esses
mesmos direitos e exigir aquilo a que legalmente tem direito, requerendo, caso
se venha a revelar necessário, as competentes providências de tutela jurisdicional
reconhecidas na lei.
Assim, ao atribuir-lhe tais
competências, a lei, reconhece à A. personalidade judiciária, que consiste na
susceptibilidade de ser parte (art.º 5.º n.º 1 do Cód. Proc. Civil).
E, do mesmo modo, confere-lhe capacidade
judiciária, por esta configurar a susceptibilidade de estar, por si, em juízo
(art.º 9.º do Cód. Proc. Civil) (cfr. acs. STA de 29.11.88, BMJ 381/424 e de
14.04.83, AD 262/1142).”
Portanto, é
nosso entendimento que, enquanto se mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição
e o Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não for alterado – textos estes que
não foram, desde 1989 e 1991 respectivamente, objecto de qualquer revogação –,
as Assembleias Distritais, apesar do seu carácter provisório, são entidades de
génese autárquica, de âmbito supramunicipal, e fazem parte integrante da nossa
Administração Pública Local, concorde-se, ou não, com a sua existência.
Mas, se a
interpretação literal da legislação não for, ainda, suficiente para clarificar
a situação das Assembleias Distritais, podemos sempre socorrer-nos das palavras
do então Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do
Território, Nunes Liberato, que foi explicar à Assembleia da República, em 22
de Maio de 1990, qual era a intenção do legislador ao propor um novo regime
jurídico para aquelas entidades:
“O Governo
entende que, posicionadas no âmbito da administração local, as Assembleias
Distritais deverão organizar os seus serviços e modo de funcionamento segundo
as regras que caracterizam esta Administração” (7).
Ou seja, a
lei não deve ter uma interpretação restritiva assente, unicamente, na sua forma
escrita (gramatical ou literal). Essa visão deve ser completada com a
introdução de alguns contributos extra-literais se queremos compreender a
verdadeira essência dos diplomas legais, como refere Marcelo Rebelo de Sousa: “na
descoberta do sentido da lei é decisiva a consideração de alguns elementos
fundamentais”, entre os quais temos os históricos (identificação e análise dos
precedentes normativos e trabalhos preparatórios), os teleológicos ou ratio
legis (ou seja, a finalidade social da lei) e os sistemáticos (que resultam
da comparação analítica, dentro de um mesmo ordenamento jurídico, de uma
determinada lei com outras disposições congéneres relacionadas com matérias
semelhantes) (8).
Opinião diversa da atrás exposta tem, contudo, João
Caupers para quem as Assembleias Distritais, tal como os Governos Civis, são “órgãos
da administração periférica comum do Estado” porque “ambos operam no âmbito da
circunscrição distrital, resultante da divisão do território em dezoito
distritos administrativos” (9), explicação esta que considerámos
insuficiente para fundamentar aquela classificação pois não apresenta quaisquer
considerações sobre o seu regime jurídico.
A provar a controvérsia em redor do tabu distrital, o
mesmo autor, numa outra obra sua, já defende que, afinal, os governadores civis
são os “únicos órgãos da administração periférica comum do Estado”, cuja missão
se encontra enunciada, basicamente, no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 252/92, de
19 de Novembro (10).
Atenta a aparente contradição entre ambas as
afirmações, contactámos o referido jurista (11) que, gentilmente,
sobre a questão do estatuto das Assembleias Distritais, nos respondeu o
seguinte:
«As assembleias distritais não passam de “cadáveres
adiados”, excrescências patológicas de um passado que teima em não se deixar
enterrar. Na verdade, elas apenas fariam sentido como órgãos de uma autarquia
distrital (por isso se chamam assembleias,
que é nome de órgão e não de pessoa colectiva) que não existe há muito (de
resto, o próprio distrito devia, em obediência à Constituição, ter já sido
extinto, mantendo-se apenas, como mera circunscrição administrativa pela força
dos lobbies partidários locais,
apoiados na circunstância de os círculos eleitorais se manterem de base
distrital.
As assembleias distritais têm um estatuto jurídico
absurdo e incompreensível:
# somente sobrevivem enquanto não estiverem
instituídas as regiões administrativas, diz a lei – sendo que, por via do
frustado referendo, estas regiões, apesar da Constituição e apesar das duas
leis que as criam e regulam, não existirão nos anos mais próximos;
# não são pessoas colectivas públicas (a lei não lhes
atribui personalidade jurídica, o que seria indispensável), muito menos
autarquias locais;
# também não são órgãos de nenhuma autarquia local.
Quanto à natureza das assembleias distritais, seria
pomposo dizer que defendo uma tese: a verdade é que não sei realmente o que
são, nem creio que se justifique perder tempo com o assunto: “arrumo-as” na
administração periférica comum do Estado por exclusão de partes, uma vez que
sendo o distrito apenas uma circunscrição da administração do Estado, me
pareceu a menos má das qualificações. As assembleias distritais estão
“penduradas” nos governos civis, parecendo-me aceitável que partilhem da
qualificação jurídica destes. Talvez não seja.”
A definição da natureza jurídica do distrito é um
assunto bastante polémico, que mistura razões técnicas de direito
administrativo com interesses políticos e até emoções (aversão a tudo o que lembre
o Estado Novo, numa manifestação de infantilidade democrática que impede uma
leitura isenta da realidade) e, por isso mesmo, assistimos ao esgrimir de
razões de ambos os lados que nos deixam confusos e, objectivamente, nada têm
contribuído para se chegar à solução do problema das Assembleias Distritais.
Na mesma linha de pensamento de João Caupers, estão
Sérvulo Correia e Bacelar Gouveia, os autores deste parecer (12)
cujo extracto apresentamos:
“A verdade é
que nada na Constituição ou na lei permite estabelecer a respectiva personalidade
jurídica, e em Direito a personalidade colectiva não se presume, é
normativamente estabelecida.
A ausência
de personalidade jurídica por parte do distrito, confirmando a sua natureza de
mera área de actuação de órgãos administrativos, traz consequências inevitáveis
sobre as assembleias distritais, as quais procuram o arrimo de uma pessoa
jurídica de Direito Público em cuja orgânica têm necessariamente de integrar-se.
Porque não pode haver órgão sem pessoa, as assembleias distritais não podem
estar penduradas no vazio...
Excluída a opção autárquica, as assembleias distritais só podem
apresentar-se como integradas no Estado-Administração, que de alguma forma
surge como a pessoa colectiva pública de cariz residual, também do ponto
de vista organizativo.»
Para contrariar as afirmações anteriores e defender a
nossa posição servimo-nos, mais uma vez, das palavras de Marcelo Rebelo de
Sousa (13):
“Após a revisão constitucional de 1989 e a alteração operada no n.º 2 do
Art.º 291.º bem como o citado Decreto-Lei n.º 5/91, de 8 de Janeiro, não vemos
razão para alterar o nosso juízo classificatório.
O distrito não é uma autarquia local. Não tanto porque a Constituição
mencione a divisão distrital (Art.º 291, n.º 1) mas porque o distrito não cabe
na enumeração exaustiva do Art.º 238.º n.º 1, como não se lhe aplicam nem a
definição do n.º 2 do Art.º 237.º nem as características constantes do Art.º
241.º.
O distrito não é uma pessoa colectiva de base territorial, não visa a
prossecução de interesses próprios das populações respectivas, e não compreende
os órgãos previstos na Constituição, deliberativos e executivos.
Mas, se não é autarquia local, o distrito é uma pessoa colectiva, com
património e funções próprios, prosseguindo atribuições específicas, com órgãos
com competências particulares, compostos por autarcas municipais sujeita a tutela
administrativa.
Estamos, pois, perante uma pessoa colectiva e não apenas órgãos
desconcentrados de Estado.
Se assim fosse, esses órgãos não
poderiam ter património e funções próprios e muito menos estar sujeitos a
tutela administrativa estadual, como a prevista no Art.º 11.º do Decreto-Lei
n.º 5/91, de 8 de Janeiro.”
Citando
Diogo Freitas do Amaral: os órgãos locais do Estado, categoria onde João
Caupers pretende incluir as Assembleias Distritais, “são os órgãos da pessoa
colectiva Estado que na dependência hierárquica do Governo exercem uma
competência limitada a uma certa circunscrição administrativa (...). São órgãos
do Estado e não autárquicos. Não pertencem à administração local autárquica mas
antes à administração local do Estado”, enquanto que a administração autónoma é
«aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem
e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das
suas actividades sem sujeição à hierarquia ou à superintendência do Governo.”
(14)
Conjugando a interpretação do Decreto-Lei n.º 5/91, de
8 de Janeiro, por nós já efectuada no início deste capítulo, com o parecer de
Marcelo Rebelo de Sousa e o esclarecimento de Freitas do Amaral, uma certeza se
nos apresenta:
As Assembleias Distritais são pessoas colectivas
autónomas que não estão sujeitas à hierarquia ou superintendência do Governo
(não são órgãos desconcentrados de nenhum ministério nem dependem, em termos
funcionais, financeiros ou patrimoniais, de qualquer departamento da
administração central), consequentemente, não podem pertencer “à administração
local ou periférica do Estado”.
Portanto, é
de referir, mais uma vez, que:
Enquanto se
mantiver a redacção do artigo 291.º da Constituição e o Decreto-Lei n.º 5/91,
de 8 de Janeiro, não for alterado, as Assembleias Distritais, apesar do seu carácter
provisório, são entidades de génese autárquica, de âmbito supramunicipal, que
fazem parte integrante da nossa Administração Pública Local, facto este que
em nada é invalidado por o Governador Civil continuar a exercer os poderes de
tutela na área do distrito, pois desde 1991 que este representante do Governo
deixou de presidir às Assembleias Distritais.
Antes de
terminar este capítulo convém frisar que, se a situação das Assembleias
Distritais já entrou em “adiantado estado de decomposição institucional
irrecuperável”, consequência directa da recusa em se proceder ao enterro do “cadáver
adiado” em que se tornaram estas entidades, conforme o diagnóstico frontal de
João Caupers, isso apenas se deve à inércia dos responsáveis políticos
(deputados, autarcas e governantes) que preferem fingir que o problema não
existe a enfrentá-lo com seriedade e se negam, contra qualquer procedimento
lógico, a apresentar soluções alternativas exequíveis para que se proceda à
efectiva integração do património, serviços e pessoal das “excrescências
patológicas” em que transformaram estes órgãos.
Pese embora
a dureza das palavras de João Caupers (que, numa primeira análise, até podem parecer
ofensivas para todos quantos têm vindo a lutar pelo esclarecimento da ignóbil
situação em que se encontram as Assembleias Distritais, com destaque para os
seus trabalhadores) o certo é que, na prática, é assim que deverão pensar todos
aqueles que, com uma cruel indiferença, teimam em votar estas estruturas
autárquicas a um indescritível abandono, caso contrário já teriam assumido uma
posição concreta e definida sobre o seu futuro que, desta forma, continua a
apresentar-se bastante preocupante.
Resta-nos
desejar que o bom senso chegue antes que esta tentativa de “assassinato
institucional” por negligência, que envergonha a nossa Administração Pública,
se consuma (com as imprevisíveis consequências sociais e culturais que daí
advêm), embora a espera se nos afigure longa e desesperante, sobretudo para
quem aguarda uma solução há dezenas de anos e tem que continuar a exercer as
suas funções mesmo em condições tão adversas, para que se cumpra o regular
funcionamento dos Serviços.
(1) Público,
12 de Dezembro de 1999, p. 7.
(2) Boletim da
ANMP, n.º 86, Novembro de 2000.
(3) Curso de
Direito Administrativo, vol. I.
(4) Dicionário Jurídico da Administração
Pública, vol. III.
(5) Constituição
da República Portuguesa Anotada (comentários ao artigo 291.º).
(6) Acção n.º 3265/94 do TACL.
(7) Debate acerca
da apreciação da Proposta de Lei n.º 131/V sobre o novo regime jurídico das
Assembleias Distritais (3.ª sessão legislativa da V legislatura).
(8) Introdução
ao Estudo do Direito, 5.ª edição (p. 66 e segs).
(9) Direito
Administrativo I – Guia de Estudo -, 4.ª edição, Editorial Notícias.
(10) Administração
Periférica do Estado – Estudo de Ciência da Administração, Aequitas e
Editorial Notícias, 1994, p. 429.
(11) Carta recebida
através do correio electrónico no dia 3 de Maio de 2004.
(12) «O
Financiamento Municipal das Assembleias Distritais e a Constituição»,
Revista da faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, v. XXXVIII, n.º
1, 1997.
(13) Parecer
emitido em 25 de Março de 1992, anexo ao Processo n.º 30694/92 do Supremo
Tribunal Administrativo.
(14) Curso de Direito Administrativo, 2.ª edição, vol. I, ed. Almedina,
2003.»
Fonte: Descentralização
Administrativa. O paradigma da divisão do território. O que fazer com o
Distrito, de Ermelinda Toscano, Lisboa, 2004.
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